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El gobierno de Argentina, encabezado por el presidente ultraliberal Javier Milei, formalizó su renuncia a integrar el grupo de los BRICS mediante cartas dirigidas a los países del bloque. Entre dos de los socios está Brasil, primer socio comercial de la Argentina, y China, segundo socio comercial y principal inversionista. El 80% de las Reservas del Banco Central están constituidas por el SWAP.
Desde principios de la década de 2000, el financiamiento del desarrollo argentino ha experimentado una profunda transformación (Jiang, 2014; Gallagher, 2016, Kaplan, 2021). En medio de incumplimientos cíclicos de la deuda y negociaciones interminables con inversionistas occidentales y el FMI, los préstamos de inversión chinos en el extranjero han pasado lentamente a primer plano. Entre 2007 y 2020, Argentina recibió 10.650 millones de dólares en inversiones de empresas chinas, concentradas en los sectores energético, minero y financiero (AEI, 2023). Hoy en día, Argentina es el cuarto mayor receptor de préstamos chinos en la región, con alrededor de 17 mil millones de dólares en total (The Dialogue, 2023). Estos préstamos han apoyado principalmente infraestructura de transporte, proyectos energéticos y el fomento de las exportaciones argentinas. En 2022, el presidente Alberto Fernández acordó abrir líneas de financiamiento con China por un total de casi 23 mil millones de dólares a través del Diálogo Estratégico para la Cooperación y Coordinación Económica (DECCE) y la Iniciativa de la Franja y la Ruta, aunque esta última aún está pendiente de activación.
Es dentro de este cambiante panorama de endeudamiento que Javier Milei , el autodefinido “primer verdadero reformador del libre comercio y presidente libertario en la historia del mundo”, ha sido elegido. Milei ganó las elecciones contra el ex Ministro de Finanzas, Sergio Massa, en un país con una tasa de inflación del 140 por ciento y una caída de las exportaciones gracias a una sequía que resultó en una pérdida de 19 mil millones de dólares, casi el 3 por ciento del PIB de Argentina.
En lo económico, Milei genera una sensación de déjà vu que recuerda a las figuras neoliberales de los años 1970, 1990 y la era Macri . Su partido político y su gabinete provienen de administraciones anteriores, con figuras como Ricardo Bussi (hijo del dictador y gobernador de la provincia de Tucumán) y miembros de la administración de Menem, incluido el sobrino de Menem, Martín Menem, como presidente del Senado. En particular, un número significativo de ex ministros del gobierno de Macri (Patricia Bullrich, Luis Caputo, Santiago Bausili , entre otros) también se han sumado al gabinete de Milei.
Milei aboga por reformas radicales de libre comercio y una política de ajuste sólida. Con la esperanza de iniciar una nueva era de endeudamiento sustancial por parte de las finanzas occidentales, originalmente prometió romper los vínculos con gobiernos “comunistas” como China y Brasil y, notoriamente, prometió dolarizar la economía y desmantelar el Banco Central.
Pero menos de un mes después de su elección, la orientación de Milei hacia China experimentó un cambio dramático: Argentina actualmente tiene una reserva neta en el Banco Central de -10 mil millones de dólares, con reservas brutas que ascienden a 23 mil millones de dólares, el 75 por ciento de las cuales están vinculadas a un acuerdo SWAP. con China. Cuando la embajada china suspendió el acuerdo, Milei, irónicamente, se vio obligado a disculparse con Xi Jinping en su primer movimiento político. Pero la carta de Milei no fue suficiente: China suspendió la activación de los 47 mil millones de renminbi (equivalentes a 6,5 mil millones de dólares) del SWAP.
La trayectoria de la orientación de Milei hacia China plantea interrogantes sobre la evolución más profunda del panorama financiero mundial. Sugiere que hay más en juego que la mera ideología: que en ciertos contextos, Estados Unidos y sus instituciones financieras afiliadas ya no pueden afirmar de manera creíble que financian las necesidades de desarrollo del Sur global, y que la inversión china llegó para quedarse. Además, indica que no todos los países del Sur global están igualmente empoderados por la creciente competencia geoeconómica . Por el contrario, algunos se encuentran doblemente atrapados entre las potencias globales.
El ciclo de la deuda argentina
En diciembre de 1982, el banco central de Argentina nacionalizó casi 17 mil millones de dólares de deuda privada, poniendo fin a un período de dictadura respaldada por Kissinger y caracterizada por algunos de los primeros experimentos de reestructuración neoliberal. La decisión allanó el camino para la crisis de la deuda de la década de 1980 y las posteriores políticas de desindustrialización y reformas de ajuste acompañadas de represión social.
La economía argentina se ha mantenido en esta trayectoria cíclica desde entonces: un endeudamiento significativo desencadena una crisis económica que luego se utiliza para justificar medidas de austeridad y privatizaciones. En lugar de estimular el crecimiento económico, estas medidas a menudo empeoran la crisis y provocan un período de salida de capitales ( Basualdo , 2020). En elecciones posteriores, la coalición gobernante de centro izquierda se abstiene de desafiar el ciclo y prefiere renegociar y pagar la deuda.
Es por este patrón que la expresidenta Cristina Fernández de Kirchner designó a Argentina como un “pagador en serie”. La estrategia puede generar ganancias temporales en circunstancias exógenas favorables, como un auge de las materias primas. Pero durante una recesión internacional, la estrategia se combina con políticas de ajuste estructural y genera una enorme insatisfacción. La coalición de derecha finalmente regresa al poder.
Fuente: Banco Central de Argentina. En azul, deuda en pesos; en deuda verde en moneda extranjera.
El ciclo de deuda de Argentina se ha visto persistentemente estimulado por su relación tóxica con el FMI. En 2018, los efectos desastrosos de los préstamos del FMI alcanzaron nuevos niveles, superando la capacidad de endeudamiento de Argentina y provocando una salida de capital que contradecía los estatutos del FMI.
Las políticas del FMI han estado guiadas por una agenda política distinta: Mauricio Claver, director ejecutivo del FMI y asesor crucial de la administración Trump en América Latina, afirmó: “Todo lo que Trump hizo en el FMI fue ayudar a Macri e impedir que regresara el peronismo” a la Casa Rosada” .1 Al priorizar la exclusión de la izquierda política, estas políticas sin darse cuenta abrieron el camino para la derecha.
Luis Caputo, que ahora se desempeña como Ministro de Economía de Milei , ocupó anteriormente el mismo cargo durante la administración de Macri. Caputo, economista con experiencia en JP Morgan y Deutsche Bank, implementó un mecanismo de fuga de divisas a través del Banco Central durante el gobierno de Macri . Esto implicó subastas de dólares por debajo de las tasas de mercado, lo que resultó en una pérdida sustancial de 66 mil millones de pesos. La conexión de esta pérdida con los fondos del préstamo récord de Macri al FMI se reveló más tarde, lo que generó preocupaciones sobre las salidas financieras 2. En una sorprendente revelación, el propio Milei afirmó en una entrevista de 2018: “Caputo se vendió, se fumó 15 mil millones de dólares del FMI y es responsable del desastre en el Banco Central”.3
Figura 2: Países más endeudados con el FMI, en miles de millones de dólares. Fuente: Elaboración propia con base en el FMI.
Al asumir el poder, el gobierno del ex presidente Alberto Fernández se comprometió a romper con el neoliberalismo y trazar un camino hacia el crecimiento. Sin embargo, en la reestructuración de deuda liderada por el entonces Ministro de Economía Martín Guzmán, implicó solicitar un nuevo préstamo al FMI en el marco del Programa de Facilidades Ampliadas (PEF) y lograr la aprobación en el Congreso. La evidencia histórica indica que los programas de ajuste estructural, ya sean “ suaves ” o “ estrictos ”, no han logrado resolver los problemas en América Latina y , en cambio, a menudo los han exacerbado (Basualdo , 2020; Veltmayer , Petras y Vieux, 2016, Monteagudo , 2022). .
El acuerdo en sí resultó ser inflacionario y restringió significativamente la capacidad del gobierno para implementar políticas asertivas contra la inflación. Tras la formalización del acuerdo con el FMI, Guzmán renunció y Sergio Massa, un político experimentado, asumió el cargo de Ministro de Economía.
Una apertura para China
Después de décadas de préstamos por parte de instituciones occidentales, China se ha convertido en una alternativa atractiva. Los préstamos chinos tienen ventajas significativas sobre sus equivalentes occidentales. Mientras que las finanzas occidentales vienen acompañadas de condicionalidades políticas y económicas internas, China ofrece préstamos sin condiciones para grandes proyectos de infraestructura. Después de un período de gracia de cinco a diez años, se espera que los países receptores devuelvan los préstamos gracias al crecimiento económico que se espera que generen.
Los préstamos chinos requieren que la tecnología china constituya entre el 30 y el 40 por ciento de las importaciones del país receptor, ampliando los mercados de exportación de China. En general, las finanzas occidentales han sido mucho más especulativas y de corto plazo que el capital “paciente” chino, como lo llamó Kaplan (2018).
| Aspecto | Finanzas occidentales | Finanzas chinas |
| Condicionalidades | -Condicionalidades políticas y económicas internas. -Principalmente relacionados con programas de ajuste. -Condicionalidades geopolíticas. | -Condicionalidades de política no interna. -Cláusula tecnológica: Mínimo 30-40% de las importaciones de tecnología china para impulsar las exportaciones chinas (Hung, 2022). -Cláusulas de incumplimiento cruzado: Si un proyecto se detiene, todos se ven afectados. |
| Ciclo | -Más especulativo y de corto plazo. -No genera condiciones de pago. -Generalmente salidas del país. -Vinculado a la expansión financiera estadounidense. | -Relacionados con proyectos de la economía real (represas hidroeléctricas, plantas solares, líneas de exportación, etc.) – Espera generar condiciones de pago – Los SWAPS son capital “paciente” a largo plazo (Kaplan, 2021). No cuestan nada antes de la activación. -Vinculado a la expansión material china. |
| -FMI: alrededor del 10% | -Los préstamos y SWAP chinos son más bajos que los tipos de interés del mercado. Préstamos alrededor del 3%, SWAP alrededor del 6%. | |
| Adaptabilidad | -Bajo | – Alto |
Los préstamos entre Estados con garantía soberana ascendieron a casi 7,8 mil millones de dólares. La mayoría de las líneas de financiación se destinaron a proyectos de transporte y energía.
| Año | Agencia de préstamos | Proyecto | Millones de dólares | Tasas de interés | Vencimiento (años) |
| 2010 | China Development Back(CDB) y CITIC | Suministro de locomotoras, vagones de pasajeros, repuestos, herramientas, documentación técnica, servicio técnico y capacitación técnica para el Ferrocarril San Martín | 273 | Libor+3,15% | 10 |
| 2010 | Banco de Exportación e Importación de China (CHEXIM) | Suministro de vagones de pasajeros, repuestos, herramientas, documentación técnica, servicio técnico y capacitación técnica para el Ferrocarril San Martín | 114 | No disponible | 8 |
| 2014 | China Development Back(CDB) y ICBC | Rehabilitación del Ferrocarril Belgrano Cargas | 2100 | Libor a 6 meses + 2,9% tasas de interés, 0,125% compromiso y 0,20% comisión de administración | 15,5 (con un periodo de carencia de 4,5 años) |
| 2014 2017 | Fondo de Desarrollo de China (CDB); ICBC y Banco de China (BoC) | Represas hidroeléctricas en el río Santa Cruz | 4.714 | Libor 6 meses + 3,8% tasas de interés, 0,125% compromiso, y 0,20% comisión de administración | 15 (con un período de gracia de 5,5 años) |
| Banco de Exportación e Importación de China (CHEXIM) | Parques solares fotovoltaico Cauchari I, II y IIIA | 331 | Tasas de interés 3% (Préstamo Comprador Preferente – PBL) + 0,75% comisión de compromiso y 0,75% comisión de gestión | 15 (con un período de gracia de 5 años) | |
| 2019 | Respaldo al Desarrollo de China (CDB) | Adquisición de material rodante para el Ferrocarril Eléctrico Roca | 236 | Libor a 6 meses + margen 2,4% | 10 (con un período de gracia de 3 años) |
| Total | 7768 |
Las líneas SWAP chinas han desempeñado un papel crucial en la estabilización de la macroeconomía de Argentina desde 2009, fortaleciendo las reservas del país en el Banco Central sin costos adicionales si se utilizan como mecanismo de reserva. Desde 2008, el Banco Popular de China ha celebrado acuerdos de intercambio bilateral (BSA) con bancos centrales extranjeros, utilizando estos acuerdos para ofrecer apoyo de liquidez a corto plazo a países socios más allá de las instituciones de Bretton Woods. Argentina ha sido un importante beneficiario de estos acuerdos. El swap de divisas inicial, valorado en 70.000 millones de yuanes (9.980 millones de dólares), se firmó en 2009 entre el Banco Popular de China (PBoC) y el Banco Central de Argentina (BCRA) durante la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner.
En 2017, bajo la administración de Macri , el Banco Popular de China y el BCRA renovaron el acuerdo bilateral de swap de divisas por 70 mil millones de yuanes. En 2018 se firmó un acuerdo adicional de intercambio de divisas por 60.000 millones de yuanes, ampliando el total a 130.000 millones de yuanes (20.000 millones de dólares). En 2022, Alberto Fernández renovó y amplió el SWAP con China a 150.000 millones de yuanes (23.400 millones de dólares). Durante la gestión de Sergio Massa como Ministro de Economía se habilitaron dos tramos adicionales: el primero, equivalente a $5 millones, y al agotarse, se activó un segundo tramo por $6,500 millones. De esta última cantidad se destinaron fondos para realizar tres pagos al FMI en yuanes: el 30 de junio por 1.080 millones de dólares, el 1 de noviembre por 796 millones de dólares y el 7 del mismo mes por otros 884 millones de dólares.
Cuadro 3 – Reservas del Banco Central de Argentina – desagregadas (15.08.2023)
| Concepto | mil millones de dólares |
| 1-Reservas Internacionales Brutas | 23.8 |
| a- Pasivos brutos líneas de intercambio de los cuales: Porcelana de los cuales activados BIS Depósitos de divisas RR Otros (incluido seguro de depósitos) SEDESA Otro | 34.1 20.9 17.9 6.5 3.0 10.3 2. 1.8 1.0 |
| 2-Reservas Internacionales Netas | -10.3 |
| b. Oro c.DEG d.Reservas líquidas | 3.8 0.0 -14.1 |
| Pro memoria | |
| Tasas de Interés Nominales (definición del programa) Posición forward no entregable del Banco Central | -6.3 3.1 |
Comercio chino y transformación industrial
El aumento de la inversión china tiene un precio. Desde principios de la década de 2000, China ha superado a los socios económicos tradicionales de Argentina, incluidos Estados Unidos y Europa. Actualmente, China es el segundo socio comercial de Argentina, después de Brasil. Normalmente, el comercio chino constituye entre el 8 y el 10 por ciento de las exportaciones argentinas. Sin embargo, la balanza comercial de Argentina ha experimentado déficits crecientes, particularmente con China y Estados Unidos.
Mientras China escapó de las políticas de “terapia de shock” (Weber, 2021), Argentina sufrió las consecuencias de recurrentes olas neoliberales, el desarrollo industrial en los países experimentó caminos bifurcados (Hurtado y Haro Sly, 2023). Esto condujo a un cambio significativo en la matriz productiva, ya que Argentina experimentó una desindustrialización gracias a la mayor demanda de materias primas y recursos naturales. (Svampa , 2013).
El aumento del comercio con China no ha hecho más que intensificar el cambio. La soja constituye la principal exportación de Argentina a China, equivalente a un tercio del total. A su vez, satisfacer la demanda china de soja ha transformado por completo el panorama económico argentino (Haro Sly, 2017). Los gráficos 5 y 6 ilustran el profundo desequilibrio en la diversidad de exportaciones e importaciones entre los dos países.
Figura 3: Balanza comercial de Argentina con Estados Unidos y China
Figura 4: Porcentaje de Participación de la Industria en el PIB de Argentina y China.
Fuente: Elaborado por el autor con base en el Banco Mundial.
Figura 5: Exportaciones de Argentina a China [MJHS1]
Fuente: OEC, MIT (2023)
Figura 6: Importaciones argentinas desde China
Fuente: OEC, MIT (2023)
Restricciones estructurales
Milei no es el primer líder argentino que se resiste a los crecientes vínculos económicos con China. Desde 2015, la administración Macri ha tenido como objetivo restringir la cooperación y enfatizar la alianza geopolítica con Estados Unidos. Pero también las realidades económicas obligaron al gobierno a cambiar de rumbo. Durante los primeros siete meses del gobierno de Mauricio Macri , China redujo las importaciones de soja en un 30 por ciento y las importaciones de aceite de soja en un 97 por ciento. Durante la reunión del G20 de 2016 en China, Macri logró restablecer el comercio de soja. Debido a que los proyectos financiados por China a menudo incluyen una cláusula de “incumplimiento cruzado” que garantiza el cese de todos los proyectos si uno se detiene, las repercusiones de un retroceso son enormes.
De Milei hacia China, entonces, no es nada nuevo. A pesar de su realidad económica cada vez más sólida, Argentina sigue aferrada a su alineación con Occidente. Pero al igual que las administraciones anteriores a él, Milei tendrá que aceptar la composición cambiante de la economía global: el pago de la deuda de Argentina al FMI depende de que continúen las exportaciones a China.
Que Milei no encuentre nuevo financiamiento de los prestamistas occidentales puede obligar a su administración a aceptar la diplomacia económica china, lo que llevaría a una situación similar a la de la administración de Bolsonaro en Brasil ( Kotz y Haro Sly, 2022; Gonzalo et al, 2023). Esto puede resultar en una mayor dependencia económica de manos chinas. Sin embargo, mientras Brasil está capitalizando las relaciones con China contando con importante superávit comercial, centros de innovación y fondos del Nuevo Banco de Desarrollo, Argentina acudirá a China como un “deudor desesperado”. China está presionando a Milei para que confirme que su administración mantendrá el interés chino en Argentina.
El caso argentino arroja luz sobre dos duras realidades. La primera es que el financiamiento y la inversión chinos en todo el Sur Global satisfacen una necesidad estructural más que una elección política. La segunda es que, si bien el surgimiento de superpotencias en competencia normalmente abre oportunidades para los países del Sur Global, también puede desencadenar una espiral descendente. Como suele ser el caso, Argentina es una excepción, atrapada en cambios pendulares sin una estrategia internacional clara.
Referencias
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2 https://www.pagina12.com.ar/380378-macri-reconocio-que-el-dinero-del-fmi-financio-la-fuga
3 https://www.politicargentina.com/notas/202311/54935-se-fumo-que-decia-milei-sobre-el-rol-de-caputo-su-posibl e-ministro-de-economia-en-el- gobierno-de-macri.html
Instituto Americano de Empresas (AEI). (2018). Rastreador de inversiones globales de China. Recuperado el 23 de agosto de 2022 de https://goo.gl/e3vs3V
Basualdo, E. Endeudar y fugar: Un análisis de la historia económica argentina, desde Martínez de Hoz hasta Macri (Siglo XXI Editores, 2020).
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Haro Sly, M. La porción argentina de la cadena productiva de la soja. Comunidad Palgrave 3, 17095 (2017). https://www.nature.com/articles/palcomms201795#citeas
Haro Sly, MJ y Hurtado, D. (2023) Hacia la convergencia de trayectorias en ciencia y tecnología que se bifurcan: desafíos de la cooperación de Argentina y China. En: Andrés, M.(Ed) Argentina-China. 50 años de Relaciones Diplomáticas. Cooperación, Desarrollo y Futuro. Mincyt y la Academia China de Ciencias Sociales.
https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/c_2023-05-08-argentina-china.pdf
Colgado, HF (2022). El Choque de Imperios: De ‘ Quimérica ‘ a la ‘Nueva Guerra Fría’. Cambridge.
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Esta nota fue publicada originalmente en inglés en Phenomenal World
